黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，黨中央、國務院先后出臺了關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見、國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）、關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見、關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見等一系列關于鄉(xiāng)村振興的重要政策。2018年中央一號文件明確要求，“強化鄉(xiāng)村振興法治保障，抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用。”2021年4月29日，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》由十三屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過，于6月1 日起實施。
鄉(xiāng)村振興促進法以黨中央提出的堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制、建立新型城鄉(xiāng)關系等方面的重大政策為依據(jù)，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五大目標、基本原則和主要任務，從組織建設、機制創(chuàng)新、措施保障等方面，確立了全局性、系統(tǒng)性的法律制度規(guī)范。從內容看，鄉(xiāng)村振興促進法是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導法，是明確政府在鄉(xiāng)村振興中職責的行為法，是尊重和維護農(nóng)民主體地位的保障法，是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的促進法。
依法指導鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施
鄉(xiāng)村振興促進法確立了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法律原則，并通過相應的制度安排對這些原則作出了具體規(guī)定。各級政府和有關部門及其他各類主體在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時， 須以法律規(guī)定的原則為指導。根據(jù)法律第四條的規(guī)定，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中應當貫徹的原則包括：以干部配備、要素配置、資金投入、公共服務四個方面的優(yōu)先，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則；以尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權利和其他合法權益，調動農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，維護農(nóng)民根本利益體現(xiàn)農(nóng)民主體地位的原則；以統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，推動綠色發(fā)展，推進生態(tài)文明建設體現(xiàn)人與自然和諧共生的原則；以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革和高質量發(fā)展，不斷解放和發(fā)展鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力體現(xiàn)改革創(chuàng)新的原則；以順應村莊發(fā)展規(guī)律，根據(jù)鄉(xiāng)村的歷史文化、發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎分類推進體現(xiàn)因地制宜、規(guī)劃先行、循序漸進的原則。
鄉(xiāng)村振興促進法確立了黨在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的領導地位。法律第三條明確要求，“統(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅僅是各級政府的責任，也是黨的中心工作之一，黨中央多次提出五級書記抓鄉(xiāng)村振興。法律的第三條、第四條、第四十一條、第四十二條分別對鄉(xiāng)村振興中黨的自身建設、黨在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的領導地位、鄉(xiāng)村社會治理體系中黨委的領導地位和農(nóng)村基層黨組織建設等方面都作了明確規(guī)定。
鄉(xiāng)村振興促進法明確了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要工作內容。鄉(xiāng)村振興促進法的十章七十四條，除總則部分規(guī)定的立法目的、適用范圍、根本要求、根本體制、基本原則、基本底線、基本職責、核心措施外， 還從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護、組織建設、城鄉(xiāng)融合、扶持措施和監(jiān)督檢查，以及附則規(guī)定的法律施行時間，全面規(guī)定了促進鄉(xiāng)村振興的法律制度。法律規(guī)定的每一項條款，都是促進鄉(xiāng)村振興過程中應當遵循的重要制度。在現(xiàn)實看，我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間存在著諸多發(fā)展不平衡的問題，對鄉(xiāng)村社會的和諧發(fā)展形成了一定程度的阻滯，因而通過立法解決產(chǎn)業(yè)不穩(wěn)固、人才不適應、文化傳承體系被割裂、生態(tài)環(huán)境被破壞、部分基層組織渙散、城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大等發(fā)展不平衡、不充分的問題，是鄉(xiāng)村振興促進法的重要任務。各部門、各地方都應當依照法律規(guī)定的方向、目標、原則和制度，改革管理體制和管理方式，創(chuàng)新工作機制，突出工作重點，履行法定義務，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。
鄉(xiāng)村振興促進法明確了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本措施。本法第八章專門規(guī)定了扶持措施，從財政資金投入保障、資金整合使用、土地使用權出讓收入的重點用途、專項資金基金、融資擔保機制、涉農(nóng)企業(yè)融資機制、金融服務體系、保險服務體系和土地政策傾斜等多方面提出了系統(tǒng)的支持保障措施。這些促進鄉(xiāng)村振興的規(guī)定，對地方黨委政府抓好鄉(xiāng)村振興工作提供了有效的工作抓手。
依法建立健全鄉(xiāng)村振興促進機制
鄉(xiāng)村振興促進法明確了鄉(xiāng)村振興中的機制創(chuàng)新要求。從全文檢索，鄉(xiāng)村振興促進法中共有31處使用了“機制”一詞，內容涉及的范圍很廣泛。具體而言，法律規(guī)定應當建立健全的機制主要包括：
一是在工作機制方面，第九條要求“國家建立健全中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣鄉(xiāng)抓落實的鄉(xiāng)村振興工作機制”。這一規(guī)定是關于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中各級政府之間責任劃分的原則性規(guī)定，體現(xiàn)了黨中央提出的五級書記抓鄉(xiāng)村振興的領導機制、各級政府落實鄉(xiāng)村振興的責任機制和全社會參與鄉(xiāng)村振興的動員機制。
二是在利益機制方面，第十七條規(guī)定，“國家加強農(nóng)業(yè)技術推廣體系建設，促進建立有利于農(nóng)業(yè)科技成果轉化推廣的激勵機制和利益分享機制”，第二十一條規(guī)定“各級人民政府應當建立健全有利于農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的機制”和“國家支持農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和涉農(nóng)企業(yè)、電子商務企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會化服務組織等以多種方式與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結機制”，第五十六條規(guī)定“縣級以上人民政府應當采取措施促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，在保障農(nóng)民主體地位的基礎上健全聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)激勵機制”，第二十三條規(guī)定了“鼓勵供銷合作社加強與農(nóng)民利益聯(lián)結， 完善市場運作機制”，第五十六條規(guī)定了“縣級以上人民政府應當采取措施促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，在保障農(nóng)民主體地位的基礎上健全聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)激勵機制”。這些有關利益機制的規(guī)定，核心在強調保護農(nóng)民利益的基礎上平衡各相關主體之間的利益關系。只有有效的利益機制，才能激發(fā)各類主體參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動性和持續(xù)性。
三是在人才培育和發(fā)展機制方面，法律中有諸多規(guī)定，例如第二十五條第二款規(guī)定“各級人民政府應當采取措施加強鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設，支持縣鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員參加培訓、進修，建立縣鄉(xiāng)村上下貫通的職業(yè)發(fā)展機制”，第二十八條第一款規(guī)定“國家鼓勵城市人才向鄉(xiāng)村流動，建立健全城鄉(xiāng)、區(qū)域、校地之間人才培養(yǎng)合作與交流機制”，第二十八條第二款“縣級以上人民政府應當建立鼓勵各類人才參與鄉(xiāng)村建設的激勵機制”。第十六條第一款規(guī)定，“國家采取措施加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，培育創(chuàng)新主體，構建以企業(yè)為主體、產(chǎn)學研協(xié)同的創(chuàng)新機制”。人才是當前鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的短板，中辦、國辦發(fā)布的《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》指出， 鄉(xiāng)村振興，關鍵在人。同時提出到2025年，鄉(xiāng)村人才振興制度框架和政策體系基本形成，鄉(xiāng)村振興各領域人才規(guī)模不斷壯大、素質穩(wěn)步提升、結構持續(xù)優(yōu)化，各類人才支持服務鄉(xiāng)村格局基本形成，鄉(xiāng)村人才初步滿足實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要的基本要求。依法創(chuàng)新人才培育和發(fā)展機制，吸引各類人才服務于鄉(xiāng)村振興偉大事業(yè)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標的重要措施。
四是在補償和保障機制方面，第三十四條規(guī)定“國家健全重要生態(tài)系統(tǒng)保護制度和生態(tài)保護補償機制”，第三十八條規(guī)定“國家建立健全農(nóng)村住房建設質量安全管理制度和相關技術標準體系，建立農(nóng)村低收入群體安全住房保障機制”，第五十四條第一款規(guī)定“國家完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，建立健全保障機制”。第六十七條規(guī)定了“完善農(nóng)村新增建設用地保障機制”等。之所以要建立相應的補償機制和保障機制，源于鄉(xiāng)村在保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全、保護生態(tài)環(huán)境、傳承發(fā)展中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的特有功能，源于鄉(xiāng)村對于全社會的資源、人才、公共產(chǎn)品的貢獻，也源于城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡。各級政府、有關部門和社會各方面都應當充分理解消除城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要意義，建立和完善補償和保障機制，維護農(nóng)民的權益，保障農(nóng)民享有與城市市民均等化的社會公共服務。
五是在決策機制方面，第四十五條規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當指導和支持農(nóng)村基層群眾性自治組織規(guī)范化、制度化建設，健全村民委員會民主決策機制和村務公開制度”。按照法律規(guī)定，各級政府制定與鄉(xiāng)村振興有關的政策、采取涉及農(nóng)民利益的各項措施，都應當從農(nóng)民利益出發(fā)，以農(nóng)民權益實現(xiàn)為本， 充分保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位。第四十八條規(guī)定“健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調處化解機制”，公平、及時、有效化解各類糾紛，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和諧的基本要求。
六是從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的制度銜接機制方面，第五十八條第三款規(guī)定“各級人民政府應當完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制”，第五十九條規(guī)定“各級人民政府應當采取措施增強脫貧地區(qū)內生發(fā)展能力，建立農(nóng)村低收入人口、欠發(fā)達地區(qū)幫扶長效機制，持續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展；建立健全易返貧致貧人口動態(tài)監(jiān)測預警和幫扶機制”等。2021年中央一號文件指出，新時代脫貧攻堅目標任務如期完成，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，易地扶貧搬遷任務全面完成，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡。同時，文件提出了脫貧攻堅政策體系和工作機制同鄉(xiāng)村振興有效銜接、平穩(wěn)過渡的要求?？偨Y鞏固脫貧攻堅的制度經(jīng)驗，促進脫貧地區(qū)和脫貧人口穩(wěn)定發(fā)展，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。鄉(xiāng)村振興促進法及時將脫貧攻堅的制度經(jīng)驗轉化為法律，對于實現(xiàn)脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興目標具有重要意義。
依法履行政府職責
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體是農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民自治組織、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，以及社會各個方面，但實施促進鄉(xiāng)村振興的各項措施的主體是政府及有關部門。總體上看，鄉(xiāng)村振興促進法主要規(guī)范的是政府行為。本法中關于政府職責的規(guī)定涵蓋鄉(xiāng)村振興的所有重要方面，主要包括維護農(nóng)民權益、保護耕地和保障糧食安全、引導新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)扶持政策、建立農(nóng)民收入穩(wěn)定增長機制、統(tǒng)籌農(nóng)村教育和醫(yī)療工作、組織開展新時代文明實踐活動、健全完善農(nóng)村公共文化體育實施運行機制、保護農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)面源污染防治、國土綜合整治和生態(tài)修復、改善農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)村住房管理和服務、構建簡約高效的農(nóng)村基層管理體制、指導支持村民自治、支持農(nóng)民合作社和集體經(jīng)濟組織發(fā)展、加強群團組織和執(zhí)法隊伍建設、優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村公共基礎設施、促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展以及建立和落實鄉(xiāng)村振興扶持各項措施等。
鄉(xiāng)村振興促進法第八章關于扶持措施的規(guī)定中，也明確了政府在落實鄉(xiāng)村振興投入上的保障措施，政府應當依法采取增加財政投入力度、完善農(nóng)業(yè)補貼政策體系、調整完善土地使用權出讓收入使用范圍、專項資金基金投入、優(yōu)化營商環(huán)境、完善政府性融資擔保機制、保費補貼、盤活農(nóng)村存量建設用地等措施促進本行政區(qū)域內鄉(xiāng)村振興。
鄉(xiāng)村振興促進法既是對政府的賦權，更是對政府的限權。政府及其部門濫用權力，可能會損害到農(nóng)民利益，扭曲市場對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中各類要素配置的決定性作用，破壞鄉(xiāng)村文化傳承的機制和載體，制約人才、勞動力等在城鄉(xiāng)之間的合理流動，惡化生態(tài)和資源環(huán)境，阻滯城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，法律對政府行使權利也有相關限制和禁止性規(guī)定。例如，法律第五十五條第二款明確規(guī)定不得以農(nóng)民退出承包地、宅基地等作為進城落戶條件。
依法保護農(nóng)民利益
鄉(xiāng)村的生產(chǎn)功能和社會功能的實現(xiàn)主體主要是農(nóng)民，鄉(xiāng)村農(nóng)耕文化的傳承主要靠農(nóng)民，鄉(xiāng)村振興的受益群體也應當首先是農(nóng)民。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進鄉(xiāng)村的繁榮與發(fā)展，必須以農(nóng)民利益為核心，堅持農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位。鄉(xiāng)村振興促進法第四條第二項規(guī)定，堅持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權利和其他合法權益，調動農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，維護農(nóng)民根本利益，這是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則之一。同時，法律還有尊重和保護農(nóng)民主體地位的具體制度。例如，第十二條第一款規(guī)定，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革須確保農(nóng)民收益；第二款規(guī)定，農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展應當堅持農(nóng)民為主體；第二十一條規(guī)定了建立農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的機制，第二十三條提出供銷社要加強與農(nóng)民的利益聯(lián)結；第三十條規(guī)定要豐富農(nóng)民的文化體育生活；第三十七條規(guī)定了農(nóng)村環(huán)境綜合整治的共建共管共享機制建立需要有農(nóng)民參與；第五十一條規(guī)定村莊撤并等鄉(xiāng)村布局調整必須尊重農(nóng)民意愿； 第五十四條規(guī)定了農(nóng)民的社會保障制度；第五十七條規(guī)定了進城務工農(nóng)民的權益保護等。
依法促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展
促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興促進法的立法重心之一。在總則部分，法律規(guī)定了促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本要求，即第六條規(guī)定的“國家建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，推動城鄉(xiāng)要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系”。為實現(xiàn)這一目標，法律第七章從協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施，優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局，統(tǒng)籌規(guī)劃建設和管護公共基礎設施，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，健全鄉(xiāng)村便民服務體系，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務制度，促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)民自愿有序進城落戶，鼓勵社會資本到鄉(xiāng)村發(fā)展與農(nóng)民利益聯(lián)結型項目，鼓勵城市居民到鄉(xiāng)村旅游、休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展， 鼓勵農(nóng)民進城務工等方面，專章規(guī)定了促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度。其中，法律第五十五條第二款規(guī)定的“縣級以上地方人民政府應當采取措施促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)民自愿有序進城落戶，不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權等作為農(nóng)民進城落戶的條件”，引起了廣泛關注。與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十七條第二款規(guī)定的“不得以退出土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)戶進城落戶的條件”相比，本條增加了不得退出宅基地使用權和集體收益分配權的要求，對于保護進城落戶農(nóng)民的權益具有重要意義。
（作者系中國農(nóng)業(yè)大學法律系教授。文章來源：《農(nóng)村工作通訊》2021年第12期）
責任編輯：成德波
京公網(wǎng)安備 11010502034728號
